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 來源:半月談|添加時間:2010年09月10日 |作者:周正平

　　農村稅費改革之后，我國于2005年開始部署以農村義務教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革。但總的來看，當前的農村綜合改革與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需求還有很大的差距。為此，新階段農村綜合改革應當按照構建“城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)”的長期要求，在經濟體制、社會體制、行政管理體制等方面破題。

　　改革關鍵在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制

　　接受中國（海南）改革發(fā)展研究院（以下簡稱“中改院”）問卷調查的百名專家中，有74位專家認為農村基本公共服務體制建設是“十二五”農村改革的關鍵點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務是新階段實現(xiàn)起點公平的根本途徑。

　　城鄉(xiāng)基本公共服務供給失衡的制度因素，在于城鄉(xiāng)分割體制強化了二元結構，延緩了社會轉型的進程，并由此造成城鄉(xiāng)居民基本權利和發(fā)展機會的不平等，使城鄉(xiāng)差別制度化。因此，為廣大農民提供基本而有保障的公共產品，已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務。

　　在8月7日由中改院等機構主辦的“城鄉(xiāng)一體化：趨勢與挑戰(zhàn)”中國改革國際論壇上，國家發(fā)改委副主任彭森指出：當前中國城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出，已成為制約城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、消除城鄉(xiāng)差別的主要制度障礙，必須加快改革步伐，加大攻堅力度，爭取盡早突破。

　　目前，中國城鄉(xiāng)分割的體制還沒有徹底打破，城鄉(xiāng)居民人均收入比由2000年的2.8∶1上升到2009年的3.3∶1。在現(xiàn)行統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口中，約有1.5億是農民工及其家屬，工作和生活并不穩(wěn)定，在公共服務方面沒有完全享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。

　　中改院所開展的“農村基本公共服務現(xiàn)狀與問題入戶調查”結果顯示，當前，農民最關心、最需要解決的基本公共服務依次是：看病難、看病貴問題；子女上學難、費用高問題；養(yǎng)老問題；就業(yè)問題；最低生活保障問題。認同度分別達到70.8%、70%、46.7%、42.6%、21.7%。

　　因此，“十二五”時期，應從統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務制度入手，使農村綜合改革從義務教育拓展到新型農村合作醫(yī)療、公共就業(yè)服務、基本社會保障等領域。

　　賦予農民具有物權性質的土地產權

　　當前，我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農民帶來多少收益。中改院的問卷調查結果顯示，72%的專家認為：使農民擁有物權性質、可轉讓的土地使用權是農業(yè)適度規(guī)模經營的重要條件之一，應盡快明晰農村土地產權并賦予產權主體相應的權能。

　　專家指出，中國農民的土地目前有91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權主體虛置，這是征地過程中農民土地權益流失的根本原因。

　　為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有對農村部分土地的所有權，使其主要扮演農民土地權益維護者的角色；明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的邊界，依照法律、法規(guī)讓農戶享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民成為獨立的產權主體。

　　中共中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文在不久前舉行的中國改革國際論壇上發(fā)表演講指出，土地制度一方面要深化改革，但另外一方面有些基本的制度必須從實際出發(fā)去堅持。有些地方簡單地把土地的用途管制等同于城鄉(xiāng)二元結構，認為只有當農村、農民的土地可以隨便使用的時候才是打破了城鄉(xiāng)二元結構，這是一個極大的誤解，任何國家土地的管理使用都不能脫離制定的規(guī)劃。

　　他表示，現(xiàn)在有三個觀點很盛行，就是農村土地的資本化、農村土地的市場化，以及把農地和建設用地的級差地租收益來比較，背后的目的是大規(guī)模地把農田和農村的土地推為建設用地或者城市用地。

　　陳錫文認為，政府使用公權力去征地的話，只能用于公益性項目，但實際上在目前征地的過程中不管是什么地都是用公權力征用，因此征地制度改革的任務非常繁重。在此項改革沒有重要突破的情況下，農地和農村的土地被大量轉為城市用地，這對未來到底會產生什么影響？需要斟酌思考。

　　讓農民工成為歷史

　　農民工是我國經濟社會轉型時期形成的一個規(guī)模龐大的特殊群體。長期以來，這個特殊群體在為工業(yè)化、城市化做出歷史性巨大貢獻的同時，卻難以公平分享改革發(fā)展成果。中改院院長遲福林表示，“十二五”期間應實現(xiàn)農民工市民化，讓農民工成為歷史。

　　遲福林認為，農民工已經成為城市產業(yè)工人的主體。2009年農民工總量達2.3億人。其中在第二產業(yè)從業(yè)的農民工占57.6%，在加工制造業(yè)從業(yè)的占68%，在建筑業(yè)從業(yè)的占80%。“十二五”期間，無論是城市化還是城鄉(xiāng)一體化，都繞不過“農民工”這個坎。當前，全面解決農民工市民化問題的時機已經成熟，條件基本具備，讓農民工成為歷史應成為經濟社會發(fā)展目標之一，應作為政府轉型的約束指標，成為政府的公共職責。

　　他建議，在戶籍制度方面，“十二五”前3年應實現(xiàn)中小城鎮(zhèn)戶籍制度全面放開，后兩年實現(xiàn)大城市戶籍制度基本放開；“十二五”末期，應把農民工“暫住證”改為“居住證”，實現(xiàn)農民工在全國范圍內的自由流動和統(tǒng)一管理；在基本公共服務方面，要把農民工全面納入居住地基本公共服務體系；在土地制度方面，重在剝離農村土地長期承載的基本社會保障功能，切實保障農民工土地收益權，并在有條件的地區(qū)建立以農民工宅基地置換城市商品房的試點。

　　遲福林深有感觸地說，“十二五”時期，“80后”“90后”等新生代農民工將成為產業(yè)工人的主體，面對他們的公共服務需求，我們不可能再花上10多年時間慢慢改革。

責任編輯：王美榮